Novas sobre Recuperação de Ativos

Como ferramenta de desidratação econômica do crime organizado, a Recuperação de Ativos recebeu consideráveis incrementos nos últimos anos no Brasil.

O assunto – que já foi abordado neste espaço em sua inter-relação com a Investigação Financeira (https://investigacaofinanceira.com.br/investigacao-financeira-ii-recuperacao-de-ativos/) – assistiu primeiro a expansão das atribuições da SENAD na fase de administração provisória e definitiva de bens apreendidos, profissionalizando aquele que sempre foi um gargalo do processo de Recuperação de Ativos. Essas inovações foram tratadas em postagem anterior desse blog (https://investigacaofinanceira.com.br/recuperacao-de-ativos-alienacao-antecipada-e-administracao-de-bens/).

Articulando os principais atores, o Comitê Interinstitucional de Recuperação de Ativos no âmbito da atribuição federal foi finalmente criado no final do ano passado, cujos efeitos foram analisados aqui: https://investigacaofinanceira.com.br/o-cira-federal-enfim/.

Enquanto política de segurança pública, a Recuperação de Ativos foi sistematizada a partir de diagnóstico realizado pelo Ministério da Justiça, cujos resultados e propostas contam desta postagem: https://investigacaofinanceira.com.br/a-politica-publica-de-recuperacao-de-ativos-no-brasil/.

À vista dessas mudanças, cheguei a formular propostas para a Recuperação de Ativos no Ministério Público Brasileiro: https://investigacaofinanceira.com.br/propostas-para-recuperacao-de-ativos-no-ministerio-publico-brasileiro/.

Como se não fossem novidades suficientes, duas outras a elas se somaram:

a) em dezembro passado, o CNMP publicou a Recomendação nº 115/2024 sobre investigações financeiras autônomas para reforçar recuperação de bens e valores ligados a crimes; e

b) em fevereiro deste ano, o Ministério da Justiça publicou a Política Nacional de Recuperação de Ativos (PNRA), estabelecendo diretrizes fundamentais para o enfrentamento da criminalidade econômica no Brasil.

As normas serão analisadas a seguir.

Investigação Financeira Autônoma

Em dezembro de 2024, o Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP publicou a Recomendação nº 115/2024, que estabeleceu metodologia para a instauração e o processamento de investigações financeiras autônomas com o objetivo de fortalecer a atuação do Ministério Público na recuperação de bens e valores provenientes de práticas criminosas (https://www.cnmp.mp.br/portal/todas-as-noticias/18208-cnmp-publica-norma-sobre-investigacoes-financeiras-autonomas-para-reforcar-recuperacao-de-bens-e-valores-ligados-a-crimes).

A norma complementa os arts. 14 e 14-A da Resolução CNMP nº 181/17, que disciplinou a Persecução Patrimonial, nome adotado no MP brasileiro para a Recuperação de Ativos:

CAPÍTULO IV

DA PERSECUÇÃO PATRIMONIAL

Art. 14. A persecução patrimonial voltada à localização de qualquer benefício derivado ou obtido, direta ou indiretamente, da infração penal, ou de bens ou valores lícitos equivalentes, com vistas à propositura de medidas cautelares reais, confisco definitivo e identificação do beneficiário econômico final da conduta, será realizada em anexo autônomo do procedimento investigatório criminal.

§ 1º Proposta a ação penal, a instrução do procedimento tratado no caput poderá prosseguir até que ultimadas as diligências de persecução patrimonial.

§ 2° Caso a investigação sobre a materialidade e autoria da infração penal já esteja concluída, sem que tenha sido iniciada a investigação tratada neste capítulo, procedimento investigatório específico poderá ser instaurado com o objetivo principal de realizar a persecução patrimonial.

Art. 14-A. A persecução patrimonial dirigida à indicação dos bens correspondentes à diferença entre o valor do patrimônio do investigado e aquele que seja compatível com o seu rendimento lícito, com vistas à decretação do confisco alargado, será realizada em anexo autônomo do procedimento investigatório criminal e, salvo legislação específica, compreenderá bens de titularidade do investigado, ou em relação aos quais ele tenha o domínio e o benefício direto ou indireto, e aqueles transferidos a terceiros a título gratuito, mediante contraprestação irrisória ou, ainda, dolosamente e com culpa grave (acrescentado pela Resolução nº 289, de 16 de abril de 2024).

§1º A instrução do procedimento tratado no caput poderá prosseguir até que ultimadas as diligências de persecução patrimonial para detalhamento da indicação lançada na ação penal (acrescentado pela Resolução nº 289, de 16 de abril de 2024).

§ 2º A investigação mencionada no caput poderá ser instaurada inclusive após o oferecimento da ação penal, para detalhamento dos bens sujeitos a confisco alargado (acrescentado pela Resolução nº 289, de 16 de abril de 2024).

A Recomendação nº 115/2024 também procura atender a previsões contidas em distintas convenções internacionais, notadamente a Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada (Convenção de Palermo) e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida), que estabelecem a necessidade de uma adequada atuação na identificação e localização dos bens, direitos e valores que constituem o produto do crime, como forma de se assegurar uma efetiva Recuperação de Ativos.

Mais especificamente, a inspiração mais importante para a recomendação emitida pelo CNMP são as Recomendações 4, 30 e 31 do FATF/GAFI, que dispõem sobre a necessidade de adoção, por parte dos órgãos responsáveis pela persecução criminal, de metodologia de investigações financeiras com o objetivo de efetuar o rastreamento e a identificação de bens, direitos e valores provenientes de práticas delitivas. Essas normas estabelecem que as investigações financeiras devem ser instauradas de forma autônoma em relação às investigações principais e que devem ter tramitação proativa, possibilitando a adequada aplicação das medidas assecuratórias patrimoniais pertinentes e as consequentes medidas de confisco e perdimento de bens.

A Recomendação nº 115/2024 também deixa claro que a Recuperação de Ativos (Persecução Patrimonial), consistente na identificação dos produtos e proveitos do crime e no manejo de institutos de confisco cautelar, representa um dos objetivos da Investigação Financeira, exatamente nos mesmos termos tratados neste blog (https://investigacaofinanceira.com.br/siga-o-dinheiro/).

Sob essas inspirações, a recomendação do CNMP dispõe sobre a necessidade da implementação, por parte dos ramos e unidades do Ministério Público, de metodologia de instauração de investigações financeiras autônomas voltadas ao rastreio e à identificação de bens, direitos e valores provenientes de infrações penais, assegurando-se a adequada aplicação de medidas assecuratórias patrimoniais com o objetivo de se alcançar efetiva aplicação do confisco (perdimento de bens) (art. 1º).

As unidades ministeriais devem estabelecer mecanismos internos para a adoção de metodologia de planejamento, instauração e processamento de investigações financeiras que permitam abrangente identificação dos bens, direitos e valores provenientes das condutas criminosas praticadas (art. 2º).

Essas investigações financeiras poderão ser instauradas como procedimento próprio ou como anexo da investigação principal em caso de recuperação de ativos. Elas terão escopo autônomo e seguirão curso independente em relação à investigação principal, apresentando-se, quando de sua instauração, os elementos indiciários de materialidade e autoria de infrações penais.

Os Grupos de Atuação Especializada e os órgãos de execução dos ramos e unidades ministeriais devem adotar, em regra, a instauração de investigações financeiras autônomas em relação às investigações principais sempre que vislumbrada repercussão patrimonial do crime, estabelecendo mecanismos internos para a efetivação da medida.

O membro do Ministério Público promoverá, no curso da investigação financeira autônoma, a busca, coleta e análise de dados bem como a investigação dos vínculos entre as pessoas físicas e jurídicas investigadas e outras pessoas relacionadas na investigação, sem prejuízo da verificação da eventual existência de variação patrimonial a descoberto, sempre com o propósito de se efetuar o rastreamento e a identificação de todos os bens, direitos e valores provenientes das infrações penais cometidas.

Deverão ser adotadas as medidas necessárias para assegurar o sigilo das informações constantes das investigações financeiras, recomendando-se a decretação, sempre que necessário, do sigilo das investigações, notadamente quando existirem Relatórios de Inteligência Financeira (RIF) ou qualquer outra informação compartilhada pelo Conselho de Controle de Informações Financeiras (COAF) com base no artigo 15 da Lei n° 9.613/98, assim como quando presentes informações derivadas de medidas de afastamento de sigilos bancário, fiscal, telefônico e telemático.

Tão logo sejam identificados bens, direitos e valores vinculados a práticas criminosas, e não havendo risco ou prejuízo às investigações decorrentes da publicização das medidas patrimoniais adotadas, o membro do Ministério Público postulará a aplicação de medidas cautelares reais adequadas ao caso, tais como aquelas previstas nos arts. 125 a 144-A do Código de Processo Penal, arts. 199 a 219 do Código de Processo Penal Militar, arts. 60 e seguintes da Lei n° 11.343, 23 de agosto de 2006, art. 4° da Lei n° 9.613, de 3 de março de 1998, e art. 3º do Decreto Lei nº 3.240, de 8 de maio de 1941. Essas medidas cautelares têm por objetivo instrumentalizar institutos que procuram anular os benefícios econômicos decorrentes do cometimento do ilícito, tais como o confisco de bens (Código Penal, art. 91, II; Código Penal Militar, art. 109, II, e art. 119), o confisco pelo equivalente (Código Penal, art. 91, § 1°), o confisco alargado (Código Penal, art. 91-A; Lei 11.343/2006, art. 63-F) e a pena de multa (Código Penal, art. 51)

Recomenda-se que os ramos e as unidades do Ministério Público realizem os estudos necessários de suas estruturas administrativas internas para implementar mecanismos de planejamento, instauração e processamento de investigações financeiras autônomas voltadas ao rastreio e à identificação de bens, direitos e valores provenientes de infrações penais (art. 3º).

Deve-se disponibilizar os recursos administrativos, de pessoal e técnicos para que os órgãos ministeriais com atribuição possam, de forma adequada e sem demora, efetivar a metodologia de instauração de investigações financeiras autônomas de maneira proativa, conforme previsto na Recomendação, atentando-se para as seguintes medidas:

• Celebração de acordos e convênios com órgãos parceiros ou instituições especializadas para o desenvolvimento ou o compartilhamento de metodologias, o intercâmbio de informações, a utilização de soluções tecnológicas e o acesso a banco de dados, visando a identificação de ativos;
• Formação e capacitação de servidores e membros no rastreamento de ativos em sistemas eletrônicos e ferramentas de efetivação de medidas cautelares patrimoniais, tais como: SEI-C do COAF (Conselho de Controle de Atividades Financeiras); SIMBA (Sistema de Investigação de Movimentações Bancárias); SIFISCO (Sistemática de Investigação Fiscal); Dossiê Integrado da Receita Federal; CCS do BACEN (Cadastro de Clientes do Sistema Financeiro Nacional); INFOJUD (Sistema de Informações ao Judiciário); SIEL (Sistema de Informações Eleitorais); REDESIM (Rede Nacional para Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios e Juntas Comerciais); INFOSEG (Rede Nacional de Integração de Informações de Segurança Pública, Justiça e Fiscalização); CRC (Central Nacional de Informações do Registro Civil); CENSEC (Central Notarial de Serviços Eletrônicos Compartilhados); CENPROT (Central Nacional de Serviços Eletrônicos dos Tabeliães de Protesto de Títulos); e-Notariado (que cria a Matrícula Notarial Eletrônica); SREI (Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis); SPED (Sistema Público de Escrituração Digital); SNCR (Sistema Nacional de Cadastro Rural); SACI (Sistema Integrado de Informações da Aviação Civil); SISBAJUD (Sistema de Busca de Ativos do Poder Judiciário); CNIB (Central Nacional de Indisponibilidade de Bens); SERASA-JUD; NAVEJUD; RENAJUD; ou equivalentes que venham a lhes substituir;
• Desenvolvimento de um programa de apoio às vítimas, relacionado a recuperação e busca de ativos para a reparação do dano causado pela infração penal;
• Assessoramento técnico aos membros do Ministério Público que solicitarem, em matéria de execução de congelamento de bens, com a finalidade de evitar atuações antieconômicas e garantir, dentro do respeito à lei e com o cumprimento de todas as garantias processuais, o máximo benefício econômico com essas medidas;
• Realização de intercâmbio de informações financeiras, não sujeitas à reserva de jurisdição, com outras agendas congêneres;
• Realização de laudos periciais ou relatórios técnicos, descrevendo o estado de bens, localização, natureza, conservação, depreciação pelo uso ou decurso do tempo, valor e situação de posse e domínio, indicando eventuais sugestões para a obtenção do máximo benefício econômico no seu uso, alienação ou mesmo, se for o caso, destruição dos bens;
• Elaboração de estatística relacionada a situação dos bens apreendidos, destinação e valores eventualmente arrecadados com sua alienação e, especialmente, valores recuperados a favor das vítimas dos crimes ou do fundo penitenciário;
• Desenvolvimento ou obtenção de sistemas ou softwares que permitam o controle, agilização, transparência e atuação inteligente no âmbito de recuperação de ativos;
• Realização direta, ou com apoio dos grupos de atuação ou outras unidades especializadas, de diligências de campo para localização de bens e identificação das pessoas que possuem o domínio e benefício direto ou indireto do patrimônio, identificando-se, também, eventuais transferências de bens a título gratuito ou mediante contraprestação irrisória;
• Atuação de forma conjunta ou em cooperação tecnológica com a Rede Nacional de Laboratórios de Tecnologia para Recuperação de Ativos (Rede-LAB), gerenciada pelo Ministério da Justiça.

Ademais, recomenda-se que os ramos e as unidades do Ministério Público criem programas de capacitação para membros e servidores que tenham atribuição e atuem na área, a partir dos seus centros de aperfeiçoamento, para ampliar o conhecimento dos conceitos técnicos e jurídicos aplicáveis, assim como o uso das ferramentas necessárias para a busca, coleta e análise de dados e vínculos em uma investigação financeira (art. 4º).

O disposto na Recomendação do CNMP se aplica também às hipóteses de investigação financeira necessária à efetivação de medidas patrimoniais decorrentes de procedimentos investigatórios ou ações judiciais de natureza não penal (art. 5º).

O membro do Ministério Público buscará a gestão profissionalizada dos ativos apreendidos, pleiteando, sempre que possível e adequado ao caso, sua alienação antecipada, destinação provisória, e gestão provisória ou definitiva (art. 6º).

Política Nacional de Recuperação de Ativos

A recente publicação da Portaria MJSP nº 870, de 11 de fevereiro de 2025, pelo Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública, institui a Política Nacional de Recuperação de Ativos (PNRA), estabelecendo diretrizes fundamentais para o enfrentamento da criminalidade econômica no Brasil.

Segundo a portaria, são finalidades da PNRA: impedir a utilização do proveito financeiro do crime, promover a recomposição do patrimônio da vítima e descapitalizar as organizações criminosas (art. 1º). Esmiuçando essas finalidades, são objetivos da PNRA: padronizar conceitos, metodologias e procedimentos em recuperação de ativos; definir ações estratégicas e operacionais em atividades de recuperação de ativos; e articular e coordenar o processo de recuperação de ativos no âmbito do Poder Executivo Federal (art. 3º).

Em seguida, a PNRA apresenta o seu conceito de Recuperação de Ativos: “conjunto de procedimentos necessários para devolver ao Estado o produto do crime ou qualquer bem ou valor que constitua proveito auferido pelo agente com a sua prática, ou para garantir a indenização pelo dano causado pelo crime” (art. 2º).

Esse processo possui, para a PNRA, as seguintes etapas (art. 4º):

• Identificação;
• Apreensão;
• Administração;
• Alienação; e
• Destinação.

A identificação é a etapa investigativa destinada à correta individualização de bens, direitos e valores decorrentes da prática delituosa, com a apuração de sua origem contemplando as seguintes atividades (art. 5º):

• Levantamento e investigação patrimonial: pesquisa e compilação de dados obtidos a partir de bancos de dados patrimoniais ou financeiros com o objetivo de identificar o patrimônio real de um investigado;
• Individualização: especificação dos bens e ativos investigados com suas características e natureza para fins de distinção entre os ativos lícitos e ilícitos; e
• Localização do bem: definição do local determinado ou de guarda em que se encontram os bens ou ativos individualizados.

A apreensão é a etapa determinada pela autoridade legalmente competente por meio da qual se decreta a constrição de bens, direitos ou valores reputados como produto ou proveito do crime (Art. 6º). Para fins de apreensão durante a fase investigatória, a autoridade competente deverá identificar e propor a medida judicial adequada, considerando a natureza dos ativos e a finalidade da medida, bem como a forma de cumprimento, observado o disposto na legislação. Além do mais, deverão ser consideradas as normas específicas editadas pelo Conselho Nacional de Justiça e pelo Conselho Nacional do Ministério Público.

A apreensão e repatriação de bens no exterior será realizada por meio de cooperação jurídica internacional via autoridade central, cujo procedimento constará em ambiente eletrônico do Ministério da Justiça e Segurança Pública.

A administração consiste nas atividades de gerenciamento dos ativos, de forma temporária, até o momento de sua alienação (art. 7º), contemplando:

• Cadastramento dos ativos: inclusão dos dados dos ativos em sistema informatizado de alcance nacional, disponível aos órgãos e instituições federais, estaduais e distrital, com o fim de permitir o controle e localização dos ativos;
• Gerenciamento do acervo: monitoramento da conservação, manutenção e avaliação do grau de depreciação ou valorização dos ativos, para a definição de estratégias que envolvam outros atores; e
• Alocação de ativos: encaminhamento dos ativos para o uso de órgãos públicos ou custódia provisória de outras entidades, conforme a sua espécie.

A alienação ocorre quando se promove a liquidação ou o leilão dos ativos decretados perdidos em favor da União, com a consequente transferência de propriedade ou direitos em caráter antecipado ou definitivo (art. 8º). Ela abrange a definição de estratégia e avaliação de riscos que possam envolver a operação; o cadastramento de agentes responsáveis pela operacionalização da alienação; a divulgação dos procedimentos de alienação; o cadastramento do resultado na plataforma destinada ao gerenciamento do acervo; e a adoção de medidas necessárias à resolução de pendências prévias à alienação.

Por fim, a destinação é a etapa que encaminha o produto obtido com a sua alienação (art. 9º), conforme previsão legal, para:

• Fundo Nacional Antidrogas (Lei nº 7.560/86), nos valores decorrentes de crimes previstos na Lei nº 11.343/06 (Lei de Drogas) e na Lei nº 9.613/98 (Lei de Lavagem), quando a infração penal antecedente estiver prevista na Lei de Drogas;
• Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades fim da Polícia Federal (Lei Complementar nº 89/97), nos valores decorrentes de crimes previstos na Lei nº 9.613/98 (Lei de Lavagem), exceto quando o crime antecedente foi relacionado a drogas;
• Fundo Nacional de Segurança Pública (Lei nº 13.756/18), nos valores apreendidos em decorrência de atividades criminosas praticadas por milicianos; ou
• Fundo Penitenciário Nacional (Lei Complementar nº 79/94), nos casos de perdimento de bens em favor da União, exceto nas hipóteses anteriormente descritas.

No caso de bens perdidos em favor dos Estados, a destinação deverá observar a legislação de cada ente federativo.

A destinação dos recursos observará o disposto no Manual de Orientações sobre Recolhimentos de Receitas Relacionadas à Pasta Decorrentes de Ações Judiciais Perante o Poder Judiciário, aprovado pela Portaria MJSP nº 706, de 9 de maio de 2024.

No caso de bens, direitos e valores recuperados por meio de cooperação jurídica internacional, a destinação observará os acordos e convenções bilaterais e multilaterais que a fundamentam.

A PNRA será implementada por meio das seguintes estratégias (Art. 10)

• Planejamento, por meio do Plano Nacional de Recuperação de Ativos, que terá duração de quatro anos e definirá objetivos, metas, indicadores e os responsáveis pela implementação de cada ação ou programa;
• Monitoramento e avaliação, por meio de relatório anual, com indicadores específicos estabelecidos para cada uma das etapas da Recuperação de Ativos;
• Interoperabilidade dos sistemas utilizados em todas as etapas da Recuperação de Ativos;
• Implementação de mecanismos padronizados de acompanhamento da destinação de ativos recuperados;
• Promoção da investigação patrimonial qualificada na Recuperação de Ativos, realizada por meio da instauração de procedimento específico e simultâneo à investigação do crime antecedente;
• Destinação dos ativos recuperados de atividades ilícitas para o fortalecimento do enfrentamento a infrações penais e para o aprimoramento de mecanismos para a Recuperação de Ativos, bem como para a execução das políticas públicas concernentes às atividades fins de cada fundo;
• Coordenação, articulação e atuação em rede entre os órgãos competentes, mediante o emprego de tecnologias, metodologias e técnicas de análises de dados aplicáveis à Recuperação de Ativos;
• Fortalecimento da cooperação interfederativa;
• Fortalecimento da cooperação jurídica e técnica internacional, reforçando a participação dos órgãos brasileiros em redes e organizações internacionais; e
• Formação e capacitação contínuas de profissionais que atuam na área.

A implementação da PNRA será efetuada de acordo com as competências de cada unidade do Ministério da Justiça e Segurança Pública, conforme o Decreto nº 11.348, de 1º de janeiro de 2023.