Crime Organizado: Modelos de Enfrentamento

Conhecer o fenômeno do crime organizado (1) e suas facetas nacionais (2) não é suficiente para aqueles agentes públicos que se dedicam, por profissão, a investigar, processar e jugar seus agentes.

O modelo de enfrentamento do crime organizado é assunto de vida ou morte para aqueles que a ele se dedicam. Policiais, Delegados, Promotores e Juízes tem suas funções impactadas na medida em que o Estado adota um ou outro modelo de combate aos grupos criminosos e podem se colocar em posição de risco pessoal quando este mesmo Estado não adota os incentivos necessários para proteger o Sistema de Justiça Criminal.

Atuar contra os criminosos mais perigosos de uma localidade – seja cidade, estado ou país – possui consequências distintas quando o Estado resolve incentivar os modelos isolacionistas, forças-tarefa ou grupos de atuação especial.

Ao mesmo tempo em que estudiosos tentam entender o fenômeno do crime organizado desde os primórdios do século passado, as diversas agências de investigação dos Estados experimentam arranjos institucionais para combatê-lo de forma mais eficaz (3). Da depuração da resposta estatal à criminalidade organizada, à custa de muito sacrifício pessoal e sangue, surgiram três modelos de enfrentamento.

Modelo Isolacionista

O modelo de enfrentamento isolacionista representa, em verdade, o momento em que o Estado não está sequer preparado para enfrentar o crime organizado. Agentes da lei não eram especialistas no fenômeno, não dispunham de ferramentas legais ou operacionais diferenciadas para investigação e estavam dispersos entre vários órgãos estatais, enfrentando uma forma de criminalidade que, não poucas vezes, era subestimada ou negada por seus superiores. Sozinhos, esses agentes estavam suscetíveis à violência psicológica e física, bem como às tentativas de corrupção.

Ainda que no parágrafo anterior se tenha empregado os tempos verbais no passado, o modelo isolacionista não é, em absoluto, um exemplo meramente histórico. Ele significa, antes, uma perigosa decisão política de abandonar os agentes da lei ao fenômeno do crime organizado e pode ocorrer sempre que o Estado não elenca esse enfrentamento aos grupos criminais como prioridade de sua atuação na área da segurança pública e do Sistema de Justiça.

Policiais, Delegados, Promotores e Juízes, ainda que eventualmente sob escolta armada, atuando em casos específicos, sem apoio institucional a suas atividades, enquadram-se no modelo isolacionista, que representa a situação de maior vulnerabilidade possível e perigo de inefetividade de atuação repressiva estatal. Sozinhos ou com suas escoltas, cada qual com sua própria história, a serviço de um Estado que os havia abandonado (4).

Para Roberto Saviano a figura mais adequada para simbolizar a disparidade de forças de quem empreende a luta contra o crime organizado é o Pequeno Polegar, o herói do tamanho do maior dedo da mão que precisa se virar sozinho, sem ajudantes nem dotes mágicos, sem nenhum outro recurso além de sua mente atenta (5).

Uma das reclamações mais comuns entre aqueles agentes públicos que combatem o crime organizado profissionalmente ao longo dos anos é de que os policiais são menos lembrados do que os criminosos que capturam (6). A mídia mitifica os vilões e esquece o cidadão comum que, fazendo o seu trabalho, por vezes com grande risco pessoal, aplica a lei em defesa da sociedade. Segundo Southwell, não é por acaso que o detetive mais famoso da Inglaterra é Sherlock Homes, um personagem de ficção que não teria sangue frio para investigar um tiroteio do Yardi.

Na grande maioria dos casos em que o Estado empregou esse modelo, o resultado foi o fracasso em desarticular a organização criminosa, quase sempre acompanhado da morte do agente público. Os poucos casos de sucesso das empreitadas isolacionistas decorreram, quase exclusivamente, de características especiais do agente público.

“O pior pesadelo de um criminoso é um policial honesto”, a frase é atribuída a Frank Serpico, policial de New York (7). Em 1971, após sobreviver a um atentado da máfia, Serpico se tornou o primeiro policial da cidade a testemunhar contra os seus colegas, apresentando provas de corrupção generalizada e de cumplicidade com redes do crime organizado à Comissão Knapp.

A história foi contada em Serpico: The Cop Who Defied the System, livro de Peter Maas lançado em 1973 e no mesmo ano adaptado para o cinema em filme com Al Pacino. Em 2017, a história originou um novo documentário, disponível no Youtube (8).

Após a atuação isolacionista de Frank Serpico, em novembro de 1971, foi criado um grupo permanente: o Gabinete de Controle do Crime Organizado de New York (OCCB), um dos nove gabinetes do Departamento de Polícia de New York. Uma década depois, esse gabinete teve atuação destacada nas ações contra as famílias da Cosa Nostra, nos processos capitaneados pelo Procurador Rudolph Giuliani.

Enquanto isso, na Itália, Giovanni Falcone trabalhava sozinho em casos contra a máfia siciliana no começo dos anos 1980. Naquela época, Falcone se referiu ao trabalho como “acumular dados, informações e fatos até a cabeça explodir, permite avaliar racional e serenamente os elementos necessários para sustentar uma acusação”. Ela afirmou que sempre evitou confundir hipóteses de trabalho com a realidade e que muitas dessas hipóteses, embora merecedoras de serem exploradas, estavam totalmente fora de suas possibilidades e forças à sua disposição. Com essa reduzida força de trabalho, ele sempre evitou tomar iniciativas que não tivessem razoáveis possibilidades de sucesso (9).

O uso de dados financeiros para reconstrução das redes de relacionamento econômico, uma das funções da Investigação Financeira, assunto principal desse blog (10), estava no centro do trabalho de Falcone desde o início. De um cheque encontrado no corpo de soldado da máfia em uma investigação de tráfico de heroína em 1980 até chegar à intrincada rede internacional de transações apresentada no maxi-processo contra a Cosa Nostra de 1985, Falcone analisou dados financeiros como somente agentes do fisco atualmente fazem, em um tempo em que não existiam computadores (11).

No isolamento de seus gabinetes, os agentes do Estado ficam suscetíveis ao crime organizado. Falcone também sabia disso. Para ele, “geralmente, morre-se porque se está sozinho ou porque se entrou em um jogo grande demais. Frequentemente, morre-se porque não se tem alianças necessária, porque se é privado de apoio. Na Sicília, a máfia atinge os funcionários públicos que o Estado não consegue proteger” (12). A máfia mata o homem com condição de poder quando essa fatal combinação ocorre: ele se torna perigoso demais mas ele pode ser morto porque ele está isolado (13).

Giovanni Falcone começou suas investigações sobre a máfia siciliana de forma isolada, confiando na sua capacidade de montar casos através de fatos financeiros. Como ele, outros magistrados de instrução — que, na estrutura judiciária da Itália daquele tempo, possuíam atribuições que hoje se associa aos membros do Ministério Público — também atuavam contra a máfia de forma isolada, em casos espalhados e pontuais, esperando que as peças separadas do quebra-cabeça fizessem sentido.

No Brasil, o modelo isolacionista foi, durante muitos anos, a regra vigente nas polícias, embora elas tenham sido as primeiras a se organizar para o trabalho em conjunto e despersonalizado.

No Poder Judiciário, o modelo isolacionista somente pôde ser rompido com a criação dos colegiados de instrução e julgamento pela Lei n. 12.694, de 24 de julho de 2012. Todavia, por cultura talvez, a convocação desses colegiados pelos juízes ocorrem com baixíssima frequência. Como forma de tentar incentivar a criação dos colegiados, a Lei n. 13.964/19 inseriu o art. 1º-A, determinando que os Tribunais de Justiça e os Tribunais Regionais Federais instalem Varas Criminais Colegiadas. Até agora, não se tem notícia da criação desses órgãos.

O modelo isolacionista foi também a regra na atuação do Ministério Público quando seus membros passaram a ter mais proatividade nas investigações criminais. Antes do modelo isolacionista, a regra era o Promotor de Justiça ou Procurador da República em seu gabinete, esperando que a investigação fosse feita inteiramente pela polícia judiciária para que ele, no conforto de sua sala, apresentasse a denúncia contra os indiciados.

A partir do momento em que os membros do Ministério Público passaram a se engajar nas investigações, cuidando para que a prova seja a melhor possível para sustentar uma acusação criminal, eles não encontraram muito apoio em seus órgãos de direção e muitos agentes públicos perderam a vida nesse modelo.

No Ministério Público Federal, está bem documentado (14) o assassinato do Procurador da República Pedro Jorge de Melo e Silva, enquanto investigava fraudes financeiras em Pernambuco em 1982, no que ficou conhecido como o Escândalo da Mandioca.

Os crimes ocorreram entre 1979 e 1981, no município de Floresta, envolvendo mais de cem pessoas. A organização criminosa tinha a participação do Deputado Estadual Vital Novaes, do major da Polícia Militar José Ferreira dos Anjos, de funcionários do Banco do Brasil, funcionários de cartórios e da EMATER, fazendeiros e políticos. O esquema fraudulento que desviou 1,5 bilhão de cruzeiros (cerca de 20 milhões de reais) dos cofres públicos.

O esquema funcionava por meio da realização de empréstimos para o plantio de mandioca. Segundo o valor dos financiamentos obtidos, junto ao Banco do Brasil, cerca de 140 mil hectares de mandioca teriam sido plantados, o que equivaleria a 80% de toda produção pernambucana na época. Os formulários de cadastros de empréstimos para produtores agrícolas eram falsificados. Assinados os pedidos de financiamento e os títulos de crédito, eram feitos os pedidos de indenização, então cobertos pelo seguro agrícola do PROAGRO (Lei n.º 5.969/73), sob a alegação de que a seca destruíra os plantios, que, efetivamente, nunca foram feitos.

Valendo-se de extensa análise de dados financeiros dos contratos de financiamentos fraudulentos, em exemplo histórico do emprego da metodologia de Investigação Financeira, o procurador da República Pedro Jorge formalizou duas denúncias contra os membros principais da organização criminosa (denúncias 44/81 e 02/82), acusando-os de quadrilha, falsidade ideológica, uso de documento falso, peculato e corrupção passiva, usando os dispositivos legais que existiam na época. Atualmente, os crimes seriam de organização criminosa e crime contra o Sistema Financeiro Nacional, entre outros.

Após a denúncia, Pedro Jorge passou a ser alvo de pressões e ameaças, o que culminou com o seu assassinato em 3 de março de 1982 por pistoleiros profissionais.

O caso exemplifica bem o abandono institucional do agente público, colocado em vulnerabilidade extrema frente a organização criminosa. Um dia antes do assassinato de Pedro Jorge, o Procurador-Geral da República, Inocêncio Mártires Coelho, afastou o procurador da República do caso, atendendo a um pedido de suspeição formulado pelos investigados. Os fundamentos da suposta suspeição foi que Pedro Jorge pedira o sequestro dos bens do coronel da PM Audas Diniz de Carvalho Barros no valor dos recursos desviados no esquema criminoso e por ter humilhado a sogra do policial, que era funcionária da Justiça, ao ler em público as acusações feitas nos autos contra o réu.

O PGR Coelho afirmou que afastara Pedro Jorge do caso “porque achou que não convinha permanecer”, afirmando que o afastamento de Procurador que sofre representação “é fato de rotina e se ele não tivesse sido morto, vocês nem saberiam disso”. Antes da Constituição de 1988, os membros do Ministério Público não possuíam a garantia de inamovibilidade dos magistrados. Na época, o Presidente da OAB, Dorany Sampaio, afirmou ser inexplicável o afastamento de Procurador que realiza trabalho e manter tantos outros que possivelmente não o realizam. Após o assassinato de Pedro Jorge, por muitos dias, nenhum Procurador se dispôs a substituir o colega assassinado no caso. O PGR não formou nenhuma força-tarefa e, ao final, o caso ficou sob responsabilidade de um procurador de Brasília.

Ao final da investigação, a Polícia Federal concluiu que o major da Polícia Militar José Ferreira dos Anjos foi o mandante do crime, em conjunto com outros seis agentes, alguns dos quais também policiais. Colocado em liberdade ainda no curso do processo em que era acusado de assassinato, em outubro de 1982, o major José Ferreira fugiu e ficou foragido por 12 anos, sendo recapturado apenas em 1995. Em 2003, mesmo condenado a mais de 32 anos de reclusão, foi beneficiado pelo indulto presidencial e colocado em liberdade. Faleceu em 2018 sem cumprir mais nenhuma pena pelo crime. No mesmo ano em que o assassino teve suas penas extintas, os recursos apresentados pelas defesas dos réus nas ações penais apresentadas por Pedro Jorge relacionadas aos financiamentos fraudulentos ainda estavam em curso no Tribunal Regional Federal da 5ª Região, mais de vinte anos após (15).

Em 2018, a Associação Nacional dos Procuradores da República lançou o documentário Pedro Jorge: uma vida pela justiça (16). Em 2022, a mesma ANPR lançou o livro Escândalo da Mandioca, escrito pela Procuradora da República Dalva Almeida (17).

Modelo de Grupos Provisórios para Fatos Específicos (Forças-tarefa)

A ineficiência na atuação estatal e as tragédias que marcaram o modelo isolacionista levaram os Estados a constituírem grupos provisórios de agentes públicos para a investigação de fatos específicos, as denominadas forças-tarefa (task-forces).

Tais grupos são considerados pelos agentes norte-americanos com o mais efetivo para combate as organizações criminosas. Concebidos sob a ideologia de mútua cooperação entre os diversos órgãos detentores de atribuição, agentes públicos escolhidos são reunidos e passam a trabalhar em conjunto. A unidade de atuação e esforços tem por objetivo direcionar investigação, análise e iniciativas de medidas coercitivas para o desmantelamento das estruturas criminosas, utilizando-se dos mais variados instrumentos de investigação e mecanismos legais. Com esforço concentrado, harmonioso e direcionado para o objetivo comum, as forças-tarefas são formadas sempre em face de uma situação de crise localizada em decorrência da instalação de organização criminosa ou de grupos criminosos operantes que abalem sobremaneira a ordem pública local (18).

O modelo é bem conhecido nos EUA desde, pelo menos, o período da Proibição (1920 a 1933), quando o crime organizado passou a explorar o mercado ilícito de fabricação, transporte e venda de bebidas alcoólicas. A mais famosa dessas forças-tarefas foi aquela comandada em 1931 por Eliot Ness, agente do Tesouro dos EUA, e designada pela imprensa da época como Os Intocáveis (19).

No ano final do ano anterior, o Procurador-Geral dos EUA enviou uma pequena equipe de agentes da Lei Seca, trabalhando diretamente com um procurador especial, para atacar as cervejarias ilegais e rotas de Al Capone, enquanto reunia evidências de conspiração para violar a Lei de Proibição Nacional. A recomendação dada a Ness foi que focasse em crimes federais (contrabando de bebida e sonegação fiscal), uma vez que as autoridades estaduais já haviam sido cooptadas pela organização criminosa, inviabilizando investigações dos demais crimes.

Eliot Ness formou então uma força-tarefa inicialmente com seis agentes não suscetíveis a suborno ou chantagem e especialistas em áreas inestimáveis para o enfrentamento de contrabandistas de bebida, tais como escutas telefônicas e informantes controlados. Eliot Ness e sua força-tarefa construíram um caso com mais de cinco mil violações à Lei de Proibição Nacional em junho de 1931. Ademais, as ações de Ness atingiram Capone no bolso e lhe ocasionaram a apreensão de bens no valor de 9 milhões de dólares até 1932.

Para Southwell, Eliot Ness foi um dos primeiros homens da lei a realmente entender como obter o benefício integral da publicidade, divulgando aos jornais cada apreensão realizada e oferta de suborno recusada por seus homens. Ness sabia que o folclore que estava criando ajudaria a convencer o público e os próprios homens de Capone que o chefe era vulnerável (20).

Embora Ness e seus Intocáveis tenham recebido boa parte do crédito público por acabar com a organização criminosa de Al Capone, especialmente por causa das espetaculares apreensões de bebidas que se tornaram famosas na época; o mafioso foi realmente condenado por sonegação fiscal a partir de uma investigação financeira levada a cabo por outra força-tarefa.

Desde marco de 1930, uma força-tarefa liderada por Frank J. Wilson, agente do Departamento do Tesouro, analisava seis anos de transações financeiras de Capone, sua renda declarada e, principalmente, a desproporção entre ambas. O trabalho de Wilson levou Al Capone a ser denunciado por vinte e dois crimes de sonegação fiscal, ao não pagar imposto sobre mais de um quarto de milhão de dólares de renda. Capone foi condenado em outubro de 1931 a onze anos de prisão.

Durante todo o século XX e ainda hoje, o enfrentamento do crime organizado nos EUA é feito, basicamente, por meio de forças tarefas formadas entre agências, como a Drug Enforcement Administration (DEA) e o Internal Revenue Service (IRS), frequentemente coordenadas pelo Federal Bureau of Investigation (FBI), sob a supervisão do US Department of Justice. Para grupos criminosos menores, normalmente integram as forças-tarefa as polícias com atribuições locais (polícias municipais, dos condados e estaduais), sob o comando ou não de uma agência federal.

Na Itália, o modelo isolacionista de investigar a máfia foi abandonado em novembro 1983, após uma série de assassinatos de policiais e magistrado. Quando foi colocado contra as cordas, o Estado italiano formou, pela primeira vez, um grupo anti-máfia (anti-mafia pool), composto por Giovanni Falcone, Paolo Borsellino, Giuseppe Di Lello e Leonardo Guarnotta, dedicado exclusivamente aos casos das famílias criminosas.

Lá se anteviu que o modelo de força-tarefa reduz o risco de que cada magistrado individualmente se torne o exclusivo repositório de perigosos segredos ou alvo de retaliação. Ao mesmo tempo, o trabalho conjunto de diversos procuradores permitiria o órgão lidar eficientemente com a crescente massa de evidências, decorrentes de grandes casos que permitiam uma nova compreensão da máfia como uma vasta e complexa rede (21).

O pool anti-máfia foi o responsável pela investigação — inclusive pela colaboração de Tommaso Buscetta e outros “arrependidos” — e apresentação da acusação contra 475 homens ligados à Cosa Nostra em Palermo. O julgamento começou em fevereiro de 1986 e se estendeu por muitos anos. Ao final, 338 pessoas foram condenadas a 2.665 anos, sem contar as penas de prisão perpétua de 19 chefes de famílias mafiosas.

Mesmo atuando em conjunto e com o apoio do Estado italiano, a organização criminosa siciliana retaliou contra membros da força-tarefa. Primeiro foi Rocco Chinnici, o magistrado que criou o pool anti-máfia, assassinado pela máfia em julho de 1983. Depois, acabado o processo criminal, o chefão da família Corleonesi, Totò Riina, ordenou o assassinato de Giovanni Falcone e Peolo Borselino, em dois atentados a bomba no espaço de dois meses (maio a julho de 1992).

A próxima grande investigação sobre o crime organizado na Itália, a Operação Mãos Limpas (Mani Pulite), desde seus primórdios, foi desenvolvida por um modelo de força-tarefa (pool) pela Procuradoria de Milão.

Em 27 de abril de 1992, pouco mais de dois meses após a prisão de Mario Chiesa por corrupção, os Procuradores da República Antonio Di Pietro, Gherardo Colombo, Piercamillo Davigo e Gerardo D’Ambrosio passam a atuar no caso que, novamente, abalaria a fundações da república italiana (22), ao investigar a processar líderes políticos como o ex-Primeiro Ministro Bettino Craxi e o futuro ocupante do cargo, Silvio Berlusconi.

Os resultados da Operação Mãos Limpas não pode ser medido em termos de condenações. Os investigados era políticos poderosos que, não poucas vezes, modificaram as leis penais italianas em seu benefício próprio, tais como aquelas que diminuíram o tempo de prescrição, extinguiram crimes, impediram prisões de crimes sem violência etc. O maior aprendizado da Operação Mãos Limpas foi a incapacidade do Sistema de Justiça, ainda que organizado em modelo de força-tarefa, enfrentar sozinho as organizações criminosas instaladas no seio do estado, o crime organizado endógeno (23).

Na Europa, as forças-tarefas são amplamente utilizadas hoje em dia pela Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (European Union Agency for Law Enforcement Cooperation, EUROPOL) e pela Agência da União Europeia para Cooperação em Justiça Criminal (European Union Agency for Criminal Justice Cooperation, EUROJUST).

No Brasil, o Ministério Público Federal possui vários exemplos paradigmas desse modo de atuação, tais como as forças-tarefas dos casos Anaconda (2003, SP), Banestado (CC5, PR e DF, a partir de 2003), Hildebrando Pascoal (AC) e Mensalão (DF), além dos diversos grupos montados para fraudes previdenciárias e trabalho escravo por todo o país.

Em 2011, a Escola Superior do Ministério Público da União publicou um manual de atuação denominado Forças-Tarefas: direito comparado e legislação aplicável (24), conceituando-as como equipes de especialistas dotadas de meios materiais necessários à consecução de um objetivo específico, de reconhecida complexidade, e que recomende, por certo período de tempo, a coordenação de esforços de um ou mais órgãos, acionais ou estrangeiros.

A força-tarefa é sempre um método de organização e distribuição do trabalho. Do ponto de vista criminal, força-tarefa é a conjugação de meios materiais e recursos humanos voltada para o atendimento a necessidades temporárias, relacionada à persecução de delitos complexos, crimes graves ou infrações cometidas por organizações criminosas, sempre tendo em mira um objeto específico em determinada área geográfica. Destina-se, também, à atuação em causas criminais simples, embora expressivamente repetidas, e que, pelo seu volume, recomendem atuação conjunta e coordenada do Estado.

A força-tarefa tem ação ampla na investigação do fato ou dos fatos determinados que justificaram a sua formação, dos fatos conexos e dos fatos emergentes. Por esse motivo, a força-tarefa não possui prazo fixo. Não é possível estabelecer, de antemão, quanto tempo demorará a investigação, ainda que a força-tarefa seja uma estrutura temporária. Forças-tarefas permanentes remetem a ideia de unidades especializadas nos moldes de grupos de atuação especial para o combate ao crime organizado, tratados a seguir.

Ao contrário das equipes conjuntas de investigação, que pressupõem a participação de vários órgão, é possível formar uma força-tarefa racionalizando a força de trabalho de apenas um órgão. Exemplo disso foram as forças-tarefa da Operação Lava Jato em Curitiba, Rio de Janeiro, São Paulo e Brasília (25), cujos expressivos resultados estão catalogados pelo MPF em seu site (26).

Assim como na Itália, quando desfeitas as forças-tarefas da Operação Lava Jato, alguns de seus membros passaram a ser perseguidos por criminosos que eles investigaram e denunciaram, muitas vezes utilizando os órgãos do próprio Estado (27).

A força-tarefa que congrega o esforço de vários órgãos é normalmente referida como equipes conjuntas da investigação (joint investigation teams), na terminologia adotada pelos tratados internacionais.

A Convenção de Viena de 1988, no art. 9º, descreve as formas de colaboração para aumentar a eficácia das medidas de detecção e repressão ao tráfico internacional de drogas, prevendo a criação de equipes conjuntas entre os órgãos de persecução dos países. Os agentes de um Estado que integrem as equipes atuarão de acordo com a autorização das autoridades competentes em cujo território se realizará a operação.

A Convenção de Palermo cuida das joint investigation teams no seu art. 19. Os Estados considerarão a possibilidade de celebrar acordos bilaterais ou multilaterais para o estabelecimento de órgãos mistos de investigação e, na ausência de tais acordos ou protocolos, poderá ser decidida casuisticamente a realização de investigações conjuntas. Com redação semelhante, a Convenção de Mérida (art. 49).

O FATF/GAFI também expediu orientação nesse sentido. A Recomendação n. 40 diz que os países devem assegurar que suas autoridades possam fornecer, de maneira rápida, construtiva e eficiente, a mais ampla variedade de cooperação internacional com relação a lavagem de dinheiro, crimes antecedentes e financiamento do terrorismo. A nota interpretativa dessa Recomendação complementa: as autoridades de aplicação da lei devem ser capazes de formar times de investigação conjunta para conduzir investigações cooperativas e, quando necessário, os países deveriam estabelecer acordos bilaterais ou multilaterais para permitir tais investigações conjuntas.

Ademais, o FATF/GAFI incentiva os países a se associarem e apoiarem as redes de cooperação internacional já existentes, além de criar contratos bilaterais com agências policiais estrangeiras, inclusive instalando escritórios intermediários no exterior, com o objetivo de facilitar a cooperação rápida e eficiente.

Na legislação nacional, as equipes conjuntas de investigação estão previstas como “meio de obtenção de provas”, permitida a sua formação em qualquer fase de persecução penal, pela Lei n. 12.850/13. O art. 3º, inciso VIII, fala em “cooperação entre instituições e órgãos federais, distritais, estaduais e municipais na busca de provas e informações de interesse da investigação ou da instrução criminal”.

Normalmente, o ato de criação desses equipes conjuntas contém as provisões sobre designação de recursos humanos, remuneração ou indenizações, disponibilização de sede (que deve ser única, protegida e de preferência neutra, no caso das forças-tarefas interinstitucionais), canais de comunicação, equipamentos e veículos, acesso a bancos de dados e partilha de informações, compartilhamento de instrumentos de investigação e política de comunicação social.

No âmbito do MPF, diversas equipes conjuntas de investigação já foram criadas com autoridades do Paraguai, Portugal e Itália (28). Nesta última, a equipe contará com Procuradores da República, Policiais Federais, promotores e policiais italianos e participação da Eurojust, com o objetivo de investigar crimes relacionados à Ndrangheta (29).

Modelo de Grupos Permanentes (Grupos de Atuação Especial)

Como definido pelo MPF (24), a força-tarefa é a conjugação de meios materiais e recursos humanos voltada para o atendimento a necessidades temporárias. Aquelas forças-tarefas que se prolongam no tempo, vez por outra, acabam servindo como embriões de órgãos especializados permanentes.

Na Itália, o sucesso do pool anti-máfia no maxiprocesso foi notável. Quando de sua passagem por Roma, pouco antes do seu assassinato, Giovanni Falcone trabalhou para que o Ministério do Interior colocasse em prática uma das suas principais reivindicações para modernização das investigações contra o crime organizado: a criação de um órgão central que coordenasse as ações dos magistrados de investigação em toda a Itália.

Em 30 de dezembro de 1991, foi criado o Departamento de Investigação Antimáfia (Direzione Investigativa Antimafia, DIA), como sede em Roma e centros regionais em áreas e cidades notórias por atividades mafiosa, como Palermo, Milão e Gênova. O DIA é um organismo de inteligência, polícia judiciária e cooperação internacional, no âmbito do Ministério do Interior, com competência sobre todo o território italiano e composto de vários órgãos públicos (interforze), especialmente a Polícia Financeira (Guardia de Finanza), a Polícia Estatal (Polizia di Stato) e os Oficiais Carabineiros (Ufficiali dell’Arma dei Carabinieri), parte do exército italiano com atribuições policiais, para o combate a organizações criminosas. Foi o DIA que no ano seguinte prendeu Toto Riina, chefe do clã Corleonesi, foragido há mais de vinte anos e mandante dos assassinatos de Falcone e Borsellino.

A Lei n. 8, de 20 de janeiro de 1992, instituiu, na Procuradoria-Geral junto à Corte de Cassação, o Departamento Nacional Antimáfia (Direzione Nazionale Antimafia, DNA), com sede em Roma e atribuição de coordenar, no plano nacional, as investigações sobre criminalidade organizada, sob a direção do Procurador Nacional Antimáfia, com o apoio do DIA.

O Procurador Nacional Antimáfia (Procuratore Nazionale Antimafia), que dirige a DNA, é nomeado pelo Conselho Superior da Magistratura entre magistrados especialistas em crime organizado e fica sujeito à supervisão do Procurador-Geral na Corte de Cassação. O Procurador Nacional Antimáfia colabora com os membros do Ministério Público em investigações sobre associações de tipo mafioso e resolve eventuais conflitos relacionados às investigações, conforme o art. 371-bis do código de processo penal italiano. Quando há descumprimento das diretivas expedidas ou ineficiência na apuração, ele assume as investigações dos procuradores distritais.

Desde a década de 1990, existem grupos permanentes no âmbito do Ministério Público brasileiro, normalmente sob o nome de Grupo de Atuação Especial contra o Crime Organizado, GAECO. Tais grupos são unidades especializadas regulares de persecução criminal de delitos praticados por organizações criminosas e representam um passo adiante no modelo de forças-tarefas, mantendo a mesma finalidade: a investigação de crimes graves ou complexos, tendo em mira a eficiência da persecução criminal e a especialização de recursos.

Do mesmo modo que as forças-tarefas, as unidades especializadas permitem a visão de conjunto da atividade dos grupos atuantes em determinada região, sem a atomização das lides penais em inquéritos isolados. Essa configuração também favorece a especialização dos membros em técnicas especiais de investigação e inteligência/contrainteligência, mecanismos hoje indispensáveis para o combate ao crime organizado.

Embora montados no âmbito do Ministério Público, os GAECOs recebem o afluxo — por requisição, cessão, funções de confiança ou cargos em comissão — de servidores de outros órgãos, tais como auditores fiscais e policiais militares ou civis. Os GAECOs também trabalham, normalmente, em estreita parceria com os grupos permanentes montados por outros órgãos, tais como as Delegacias de Polícia Civil especializadas em crime organizado e as equipes de fraudes dos órgãos fazendários.

Os GAECOs começaram a funcionar no Brasil no Ministério Público do Estado de São Paulo, por meio do Ato PGJ n. 76, de 21 de dezembro de 1995. Depois o modelo foi reproduzido na estrutura de outros Ministérios Públicos, sempre com o objetivo de conferir uma resposta mais eficaz à criminalidade organizada.

Atualmente, o Ministério Público Federal e todos os ministérios públicos estaduais possuem em sua estrutura, com diferentes níveis de efetividade, os grupos de atuação especial contra o crime organizado. No âmbito do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União funciona o Grupo Nacional de Combate às Organizações Criminosas (GNCOC), que é composto pelos coordenadores dos GAECOs.

Os grupos de atuação especial são criados no âmbito de cada Ministério Público por lei estadual ou por portaria do Procurador-Geral de Justiça. A modalidade escolhida, normalmente, determina o formato de atuação do grupo. Quando criado por lei estadual, modificando as atribuições do MP estadual, ao GAECO é atribuída a qualidade de procurador natural dos casos investigados. Por outro lado, quando eles são criados por portaria, não podendo interferir nas regras de atribuição dos Promotores de Justiça, os GAECOs são grupos de apoio, auxiliando o procurador natural a seu pedido.

A constituição dos GAECOs teve sua constitucionalidade questionada no Supremo Tribunal Federal, primeiro por meio das ADI 2838/MT e ADI 4624/TO, ajuizadas em face de leis complementares estaduais que criaram os GAECOs em Mato Grosso e Tocantins. O relator, Ministro Alexandre de Moraes, conheceu parcialmente das ações e julgou os pedidos improcedentes, no que foi acompanhado pelos ministros Edson Fachin, Roberto Barroso, Rosa Weber e Luiz Fux. Atualmente, as ações estão com pedido de vista, mas já há maioria para a sua constitucionalidade.

Segundo o voto do Ministro Alexandre de Moraes, nos vinte e seis Estados-membros e no Distrito Federal, há grupos constituídos para o combate mais efetivo ao crime organizado e à corrupção. O GAECO é uma iniciativa dos Ministérios Públicos estaduais e a legislação local pretendeu efetivar maior entrosamento dos órgãos governamentais e fortalecer os vínculos entre o Ministério Público e o Poder Executivo na área da persecução penal, a fim de possibilitar a atuação mais eficiente. Segundo o Ministro, a junção de esforços é baseada nos arts. 24, inciso XI; 125, § 1º; 128, § 5º; e 144, §§ 4º e 5º, da Constituição Federal (30).

Esses dispositivos permitem que o Estado-membro, tanto no âmbito do Ministério Público quanto das polícias do Executivo e do próprio Poder Judiciário, estabeleça regras mais próximas às peculiaridades locais para o combate à criminalidade organizada. O relator registrou inexistir invasão recíproca ou unilateral de competência ou, ainda, desrespeito à legislação federal.

Quanto à designação de Delegados, policiais civis e militares, o Ministro consignou que ela não desnatura a função de cada corporação. Há uma atuação conjunta, uma cooperação, e a indicação nominal de policiais pelo Procurador-Geral de Justiça e pelo coordenador do GAECO visa formar equipe de confiança.

Noutro passo, asseverou que não há ferimento ao princípio do promotor natural. Distribuído o inquérito ou o procedimento de investigação, o GAECO manterá sua participação apenas se houver a aquiescência do promotor a quem atribuído o caso. É atuação conjunta permitida pelo Estatuto do Ministério Público Federal (LC 75/1993) e, inclusive, pela Lei Orgânica Nacional dos Ministérios Públicos Estaduais (Lei 8.065/1993).

O Ministro ainda lembrou que o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a validade jurídica e constitucional da atividade investigatória pelo Parquet (RE 593.727), aplicando a teoria dos poderes implícitos. Assim, o Ministério Público deve dispor das funções necessárias, ainda que implícitas, para bem exercer com eficiência sua missão constitucional (31).

No Ministério Público Federal, os GAECOs federais foram criados como grupo de apoio ao procurador natural por meio de resolução do Conselho Superior em 2013. Todavia, nenhum órgão fora criado efetivamente naquela época e, apenas no início de 2020, os primeiros GAECOs federais foram constituídos em Minas Gerais, Paraíba e Paraná (32). Com a atuação da Procuradoria-Geral da República para extinguir as forças-tarefas da Operação Lava Jato no Paraná, Rio de Janeiro e São Paulo, os trabalhos remanescentes foram transferidos para os respectivos GAECOs.

Ainda que não chamados de GAECOs, o MPF possui grupos permanentes de apoio sobre temas diversos, tais como o Grupo de Apoio sobre Criminalidade Cibernética – GACC (33) e o Grupo de Apoio sobre Lavagem de Dinheiro, Crimes Fiscais, Investigação Financeira e Crimes contra o Sistema Financeiro Nacional – GALD (34).

Outro modelo de grupo permanente bem-sucedido é o Comitê lnterinstitucional de Recuperação de Ativos – CIRA, abordado por esse blog quando da postagem sobre Investigação Financeira e Recuperação de Ativos (35).

1. https://investigacaofinanceira.com.br/submundo-dos-mercados-financeiros-iii-crime-organizado/;
2. https://investigacaofinanceira.com.br/crime-organizado-no-brasil-corrupcao-faccoes-e-milicia/;
3. Em algumas oportunidades, pude apresentar sobre esse tema em vídeos disponíveis em: https://investigacaofinanceira.com.br/apresentacoes/;
4. Introdução de Paolo Falcone ao livro BATTAGLIA, Letizia. Palermo, IMS, São Paulo, 2018;
5. SAVIANO, Roberto. Zero Zero Zero, Ed. Companhia das Letras, 2014, p. 331;
6. SOUTHWELL, David. A História do Crime Organizado, Ed. Escala, 2014p. 248;
7. Idem, p. 247;
8. Para aluguel ou compra em: https://www.youtube.com/watch?v=pd9xNy6WLHE;
9. FALCONE, Giovanni. Coisas da Cosa Nostra, Ed. Rocco, Rio de Janeiro, 2012, p. 57/58;
10. https://investigacaofinanceira.com.br/siga-o-dinheiro/;
11. STILLE, Alexander. Excellent Cadavers, Vintage Books, New York, 1995, p. 33/34;
12. FALCONE, Op. Cit., p. 190;
13. STILLE, Op. Cit., p. 68;
14. Todos os documentos sobre o caso foram reunidos pelo MPF no seguinte link: https://www.mpf.mp.br/regiao5/atuacao/memoria-e-acao/escandalo-da-mandioca. O crime é sempre lembrado em eventos acadêmicos em Pernambuco. Por todos, confira-se o webinário em que se discute exatamente o modelo isolacionista de enfrentamento do crime organizado, disponível em https://www.youtube.com/watch?v=QlSZ6PgH85w;
15. https://www.conjur.com.br/2013-mar-05/escandalo-mandioca-decada-1970-volta-julgamento-nesta-quarta;
16. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=Xv19BrAmM4w;
17. Disponível gratuitamente em: https://www.anpr.org.br/imprensa/noticias/26696-anpr-e-fpj-lancam-o-escandalo-da-mandioca-em-versao-digital;
18. MENDRONI, Marcelo Batlouni. Crime Organizado, 5ª ed., Ed. Atlas, p. 98;
19. Sob esse rótulo midiático, a história foi contada em diversas mídias desde então. Primeiro, houve a autobiografia de Eliot Ness publicada em 1957 com o título The Untouchables. Dois anos depois, houve uma famosa série de TV com o mesmo nome que durou quatro temporadas, até 1963. Em 1987, Brian de Palma dirigiu um filme de grande orçamento sobre o tema;
20. SOUTHWELL, Op. Cit., p. 248-9;
21. STILLE, Op. Cit., p. 89;
22. BARBACETTO, Gianni, GOMEZ, Peter; TRAVAGLIO, Marco. Operação Mãos Limpas, ed. CDG, Porto Alegre, 2016;
23. Sobre o crime organizado endógeno, ver: https://investigacaofinanceira.com.br/crime-organizado-no-brasil-corrupcao-faccoes-e-milicia/;
24. Disponível em: https://escola.mpu.mp.br/publicacoes/series/manuais-de-atuacao/volume-8-forcas-tarefas;
25. https://www.mpf.mp.br/grandes-casos/lava-jato/entenda-o-caso;
26. https://www.mpf.mp.br/grandes-casos/lava-jato/resultados;
27. Dentre os vários exemplos, veja-se o seguinte sobre o procurador que coordenou a Força Tarefa da Operação Lava Jato no Rio de Janeiro: “Conselho Nacional do MP suspende ex-coordenador da extinta força-tarefa da Operação Lava Jato no Rio. Eduardo El Hage ficará suspenso por 30 dias. Na mesma sessão, os conselheiros do CNMP decidiram aplicar a pena de censura à procuradora da República Gabriela Câmara, e absolveram os demais membros da extinta força-tarefa. O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) decidiu, nesta segunda-feira (19), aplicar a pena de suspensão por 30 dias ao procurador da República Eduardo El Hage, que foi coordenador da extinta força-tarefa da Operação Lava Jato no Rio. A decisão foi tomada no procedimento administrativo disciplinar, aberto em outubro do ano passado, contra os membros da antiga força-tarefa por suposto vazamento de informação sigilosa. Na mesma sessão, os conselheiros do CNMP decidiram aplicar a pena de censura à procuradora da República Gabriela Câmara, e absolveram os demais membros da extinta força-tarefa. O processo disciplinar foi aberto a pedido da defesa dos ex-senadores Romero Jucá e Edison Lobão, do MDB, além de Márcio Lobão, filho de Edison. Eles alegam que houve vazamento de informação sigilosa quando o site do MPF do Rio publicou informações em seu site sobre o ajuizamento de uma denúncia contra os três, envolvendo supostos crimes praticados por eles na construção da usina Angra 3. Os procuradores disseram que não havia nenhum pedido de segredo de Justiça pela acusação ou defesa. Alegaram, também, que não fora decretado sigilo pelo juiz no momento em que a denúncia foi apresentada à Justiça e divulgada na página oficial na internet pela assessoria de comunicação do MPF”. (https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/noticia/2022/12/19/conselho-nacional-do-mp-suspende-ex-coordenador-da-extinta-forca-tarefa-da-operacao-lava-jato-no-rio.ghtml). Matéria oficial do CNMP: https://www.cnmp.mp.br/portal/todas-as-noticias/16010-cnmp-aplica-pena-de-suspensao-por-30-dias-e-censura-a-membros-do-mpf;
28. https://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/sci/noticias/informativo-sci/informativo-no-11-equipes-conjuntas-de-investigacao; https://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/atuacao-da-secretaria-de-cooperacao-internacional-alcanca-resultados-importantes-em-2022;
29. https://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/mpf-constitui-equipe-conjunta-de-investigacao-para-apurar-organizacao-criminosa-internacional;
30. Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (…) XI – procedimentos em matéria processual; (…) Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição. § 1º A competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado, sendo a lei de organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça. (…) Art. 128. O Ministério Público abrange: (…) § 5º Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros: (…) Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: (…) § 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. § 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil;
31. Ações semelhantes ainda estão em curso no STF: a ADI 7219, rel. Min. Gilmar Mendes, questionando lei do MPRS; e a ADI nº 7170, rel. Min. Carmen Lúcia, questionando a lei do MPRJ;
32. https://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/gaeco;
33. https://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr2/coordenacao/comissoes-e-grupos-de-trabalho/combate-crimes-cirberneticos;
34. https://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr2/coordenacao/comissoes-e-grupos-de-trabalho/lavagem-de-dinheiro-e-crimes-fiscais;
35. https://investigacaofinanceira.com.br/investigacao-financeira-ii-recuperacao-de-ativos/;